台北市

另一方面，1986年中共全国人大常委会机关党组下发的《关于县级以下人民代表大会换届选举工作若干问题的意见》明确提出，划分选区应当以每一代表所代表的人口数大体相等为原则。

反之，若审查后发现主体、内容、程序任一方面不符合法律规定，司法机关不需作出该行政规范性文件或其条款违法的裁判，也不需作出撤销该行政规范性文件或其条款的司法结论，只需拒绝引用违法的行政规范性文件或其条款作为说理依据即可。[lx]参见《国务院办公厅关于加强行政规范性文件制定和监督管理工作的通知》《民政部规范性文件制定与审查办法》第9条、《湖北省行政规范性文件管理办法》第5条等。

[xxxvii]参见谢怀栻：《外国民商法精要》（第三版），法律出版社2014年版，第47页。[liii]参见［德］卡尔·拉伦茨：《法学方法论》，商务印书馆2013年版，第137—138页。综合我国台湾地区行政命令司法适用之有关规定及实践，再看《裁判文书引用规定》之意旨，可总结出以下规则：第一，行政规范性文件可以作为裁判说理依据，但据以作出裁判之依据仍为法律，行政规范性文件仅资论证。[xlvi]释字第216号：法官依据法律独立审判，‘宪法第80条载有明文。不过这种法不是立法院所制定的法律，而是由地方立法机关所制定，因而不是宪法第170条所指形式意义的法律，只能算地方自治规范。

行政规范性文件民事司法适用之法理基础，在于其是我国规范等级体系的有机组成部分、是我国民法非正式法源，且在公私法融合的背景下，行政规范性文件也无可避免地需要适用于民事司法。[xxii]我国台湾地区，先有中央标准法及大法官解释指出，法律，乃广义之法律，[xxiii]不仅为立法院通过、总统公布者，且包括不与宪法及法律抵触之规章。其三，紧急事件的重复出现以及各国之间的相互学习，使人类逐步认识到了处理紧急事件的一些基本规律，从而为紧急状态的法治化创造了条件，也打破了紧急行政权不能或难于规范的神话。

经该协会人权执行委员会两年的研究和修改后，国际法协会于1984年通过并公布了这一文件。军事管制只有在战争或内乱引起严重危机、用戒严以下的手段不足以维护宪法和法律秩序时才能适用。[17] 但是，各国的宪制制度和民主法治发展的轨迹表明，紧急行政权及其运用正在不断地被纳入法治的轨道。[2]塞浦路斯宪法第183条规定：在实施紧急状态期间，部长会议如认为需要立即采取行动，得不受本宪法规定的限制而发布纯粹同紧急状态有关并具有法律效力的命令。

总结国外已有的经验，结合我国的实际，笔者认为应当从以下几个方面入手： （一）对紧急状态的宣告严加规范 某一国家或地区客观上出现了紧急状态而不予宣告，就可能贻误时机，使行政机关不能对社会实施有效的管理，从而对公共利益和国民人身或财产造成巨大损害。例如，军事管制和戒严在相当多的国家应由最高国家权力机关宣布和确认，一般不单独授予行政机关宣布军事管制和戒严之权。

由自然灾害和公共卫生引起的紧急状态，原则上可由政府宣布。三是由于紧急状态的特殊情况，行政相对人的请求救济权一般以事后甚至是紧急状态结束后行使为宜。例如，中国政府和相关部门在抗击非典的斗争中，行政指导得到了比较充分的运用。二是赋予行政相对人以抵抗权应当有条件的限制，应当确定抵抗权行使的范围。

3.根据本条规定发布的每项命令应尽快提交议会审议。最后，这是由公共利益优先原则所决定的。塞浦路斯宪法第183条第３款规定：共和国总统和副总统，除业已单独或共同行使本条第一款规定的否决权外，应立即将宣布紧急状态的公告在共和国公报上予以公布。[6]军事管制具有以下几个基本特点：正常国家权力移转给军事机关。

阿拉伯联合酋长国临时宪法第146条规定：如有必要，按法律规定，根据联邦总统建议，经联邦部长会议和最高委员会同意，由联邦总统下令实行军法管制。另外，受紧急处置措施羁束者得有权向有管辖权的行政法庭提出诉愿，指控对其采取的紧急处置措施的决定越权。

1919年8月颁布的德意志共和国宪法(即魏玛宪法)第48条规定：如果威胁或严重危害德国的公共安全与社会秩序，总统可以采取必要措施，直至用军队进行干涉。违反规定不听劝阻者，军警有权予以拘留直至开枪。

[18]绝大多数国家都建立了相应的应急法治。本文在广义上使用这一概念。前苏联宪法规定，戒严的宣布权属于苏联最高苏维埃主席团。（三）严格规定不同类型的应对措施的适用条件，以防止紧急行政权的滥用 为了防止紧急行政权的滥用，需要对各种应对措施的适用条件做出明确规定，尤其是戒严和军事管制等措施。而历史经验告诉我们，紧急状态来临时，往往是法治原则受到挑战之时，也是公民基本权利受到严重威胁的时候。根据我国宪制体制，由战争和政治动乱、社会骚乱引起的紧急状态，原则上应由全国人大常委会宣布。

根据国外的宪法规定，紧急状态的确认主体一般为立法机关[20]或国家元首。动员以动员令的形式发布，往往在紧急状态令颁布后发布，但有时为了抗灾抢险，也可在不发布紧急状态令的情况下发布动员令。

四是在其他单行法律、法规中规定有关应对紧急状态的内容，如日本的自卫队法和警察法、许多国家的集会游行示威法等法律。但是任何宣布紧急状态的公告只能中止下列宪法条款的执行：即第7条(生命和人身安全的权利）、第10条第2款(不得强迫劳动或强制劳动)、第11条(人身自由与安全的权利)、第13条(迁徙和自由居住的权利)、第16条(住宅不可侵犯)、第17条(通信保密的权利)、第19条(思想、信仰、言论、出版的权利)、第21条(和平集会的权利)、第23条第8款第4项(国家征用动产和不动产时立即补偿）、第25条（从事职业、贸易、经营的权利)和第27条(罢工权)。

如韩国戒严法规定，从宣布非常戒严时起，戒严司令官掌管戒严区内的一切行政和司法事务。县级以上各级人民政府应当提供必要资金，保障因突发公共卫生事件致病、致残的人员得到及时、有效的救治。

上述宣布紧急状态的公告都应明确规定紧急状态期间须予中止执行的条款。征用是指政府有权使用公民或组织的动产或不动产，如征用房屋和交通工具。紧急行政权的法治化过程经历了一个相当长的历史阶段。许多国家规定紧急状态的确认权由两个或两个以上的机关共同行使，有的还规定由全民复决。

阿拉伯联合酋长国临时宪法第113条规定：在最高委员会闭会期间，如因刻不容缓的紧急情况，必须立即颁布联邦法律，联邦总统和部长会议可以法令形式共同颁布具有法律效力的必要的法律。赋予行政相对人对紧急行政权一定程度的抵抗权和请求救济权，是一个世界性的趋势。

如建立全国或地方应急处理机构和相应的专业机构。[12]戒严期间正常的行政权和司法权仍可有效运转，军事当局不能接管这些国家权力，只能应特定国家机关的请求调遣部队，协同地方治安力量维护社会秩序，保护人民生命财产不受侵犯。

紧急状态的发生，使人类的生命健康和财产面临严重威胁，使正常的社会秩序受到破坏，使国家的法律和公共政策不能有效地贯彻实施，甚至使国家的政权具有被颠覆的危险。大体有以下几种类型：（1）通过宪法对戒严做原则规定，例如，苏联1977年宪法第121条第15项规定，最高苏维埃主席团为了保卫苏联，宣布个别地区或全国戒严。

紧急状态的具体表现形式有战争（内战或外敌入侵）、叛乱、政治骚乱、经济危机、严重自然灾害（地震、台风、洪水、泥石流、火灾等）、重大事故灾害（瓦斯爆炸、核泄漏等）、严重传染病流行、大规模的动植物病虫害袭击、重大刑事犯罪等。但在现代民主宪制国家，这些问题大都得到了否定回答。宵禁是为了恢复正常的社会秩序，禁止居民在夜晚某一段时间外出活动，或在夜晚采取特别许可证通行制度。成立专门的军事法庭，审判违犯军事管制法之罪。

三是应当根据紧急行政权的不同性质和重要程度，分类进行程序设计和安排。再次，这是由法律的性质和目的所决定的。

二是赋予公民进行请愿的权利。明确规定紧急状态的确认主体。

没有强有力的行政权，要动员组织人民战胜灾害、消除危机是不可想象的。归纳起来，受到限制或停止的权利主要有：人身自由，不得从事强迫劳动，刑事诉讼中的一些诉讼权，居住和迁徙自由，住宅不受侵犯，通信自由，结社集会自由，国家赔偿，言论自由，从事职业、经营权，罢工权等。